Ein Dauerthema: (Vergleichbare) Referenzen im Vergabeverfahren (nach VOB/A)
Ein Dauerthema sowohl in der Vergabepraxis als auch in der Vergaberechtsprechung ist die Vergleichbarkeit von Referenzen (§ 6a Abs. 2 Nr. 2 VOB/A, § 6a EU Nr. 3 lit. a VOB/A).
Dies verwundert nicht, schließlich bieten gerade vergleichbare Referenzleistungen eine verlässliche Beurteilungsgrundlage für Auftraggeber, ob Unternehmen über die notwendige (technische) Erfahrung verfügen und entsprechend in der Lage sind auch die ausgeschriebene Leistung vertragsgemäß ausführen zu können.
Klar ist, dass Vergleichbarkeit nicht gleichbedeutend mit „Identität“ zur ausgeschriebenen Leistung ist. Vielmehr ist hinreichende Vergleichbarkeit dann anzunehmen, wenn die erbrachten Leistungen dem Auftragsgegenstand nach Art und Umfang nahekommen oder ähneln, sodass ein tragfähiger Rückschluss auf die Leistungsfähigkeit des Bieters für die ausgeschriebene Leistung möglich ist (VK Bund, 11.06.2021 – VK 2-53/21; VK Südbayern, 28.10.2019 – Z3-3-3194-1-32-09/19). Umgekehrt ist eine Referenz dann nicht mehr vergleichbar, wenn ein wesentlicher Teil der Leistung nicht umfasst wird (VK Arnsberg, Beschluss vom 16.12.2013 – VK 21/13).
So weit, so gut. Aber was bedeutet das genau, und was muss der Auftraggeber bei der Prüfung der Vergleichbarkeit beachten? Eine Reihe kürzlich ergangener Entscheidungen bietet hierzu Anhaltspunkte.
- Die Vergleichbarkeit von Referenzen richtet sich nach den Vorgaben im Leistungsverzeichnis
Maßgeblich für den Vergleich der referenzierten mit den ausgeschriebenen Leistungen sind die Vorgaben des Leistungsverzeichnisses. In Abhängigkeit von den dortigen Vorgaben kann sich der Beurteilungsspielraum des öffentlichen Auftraggebers bzgl. der materiellen Eignungsprüfung – zu der maßgeblich die Vergleichbarkeit vom Referenzleistungen gehört – aber unterscheiden. So kommt dem öffentlichen Auftraggeber bspw. dann ein größerer Beurteilungsspielraum zu, wenn der Schwerpunkt auf künstlerischer, „optischer“ Leistung liegt und sich nicht auf tragende Elemente des Gebäudes bezieht, von denen eine Gefahr ausgehen könnte (VK Bund, Beschluss vom 18.12.2024 – VK 2-95/24).
- Auftragswert/Auftragsumfang
Maßgeblich für die Vergleichbarkeit ist zudem regelmäßig der Auftragswert bzw. der Leistungsumfang. Denn wenn ein Referenzprojekt einen minimalen Umfang hat, wird es grundsätzlich zur Ableitung der Fähigkeit eines Bieters nicht geeignet sein können. Allerdings kommt es auch hier wiederum auf die konkrete Leistung an. In Fällen, in denen es schwerpunktmäßig mehr auf die „technische Kunstfertigkeit“ ankommt, kann auch ein geringerer Auftragsumfang der Referenzleistung dem Vergleichsmaßstab genügen (VK Bund, Beschluss vom 18.12.2024 – VK 2-95/24).
- Referenzen über Teilleistungen
Konsequent ist es vor diesem Hintergrund auch, dass die technische Leistungsfähigkeit dem Grunde nach anhand von Referenzen für einzelne Leistungsbereiche/Teilleistungen überprüft und belegt werden kann. Voraussetzung hierfür ist, dass in einer fehlerfreien Prognose festzustellen ist, dass die Summe der Einzelreferenzen die ordnungsgemäße Erfüllung der Gesamtmaßnahme erwarten lässt.
Diese Möglichkeit kommt allerdings dort nicht in Betracht, wo dies aufgrund der Vorgaben in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen ausgeschlossen war bzw. es bzgl. der Vergleichbarkeit gerade auch auf die „Gesamtleistung“ im Sinne einer Einheitlichkeit ankommt. Vor diesem Hintergrund scheiden Referenzen über Teilleistungen in Bezug auf den Auftragsumfang regelmäßig aus (BayObLG, Beschluss vom 09.04.2025 – Verg 1/25; VK Südbayern, Beschluss vom 08.05.2024 – 3194.Z3-3_01-24-10).
- Dokumentation
Wie grundsätzlich im gesamten Vergabeverfahren gilt auch in diesem Zusammenhang: wer schreibt, der bleibt!
Quasi spiegelbildlich zu den Anforderungen an die Vergleichbarkeit einer Referenzleistung gestalten sich die diesbezüglichen Dokumentationspflichten: Ein Vergabevermerk, der lediglich wenige allgemein gehaltene, ein Ergebnis festhaltende Sätze enthält, wonach die Vergleichbarkeit der vorgelegten Referenzen bejaht wird, genügt keinesfalls. Vielmehr muss sich aus der Vergabedokumentation ergeben, womit und wie sich der Auftraggeber mit der (technischen) Vergleichbarkeit befasst hat. Ebenso muss sich aus der Dokumentation ergeben, ob sich aus dem Umfang bzw. der Größenordnung der von den Bietern referenzierten Projekte zweifelsfrei erschließen lässt, ob ein Unternehmen in der Lage ist, Projekte in einer der ausgeschriebenen Größenordnung zu leisten und den „technischen“ Anforderungen gerecht zu werden (VK Bund, Beschluss vom 26.08.2024, VK 2 – 67/24).
Mit anderen Worten: Die Vergleichbarkeit der Referenz- zur ausgeschriebenen Leistung muss sich im Hinblick auf deren „technische Beschaffenheit“ ebenso wie auf deren Größenordnung in der darauf beruhenden Dokumentationsprognose widerspiegeln.
von Prof. Dr. Christian-David Wagner, Fachanwalt für Vergaberecht
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